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    怎樣把“重大問題協商

            在決策之前”淺析與對策

 

                  政協納雍縣委員會 楊 怡

 

    【內容提要】“重大問題協商在決策之前”是政治協商納入決策程序,就國家和地方重要問題進行協商的一個主要環節。本文就其運行過程中面臨的法律缺位、公眾對其認知度低、運行機制還存在“短板”、協商主體自身的“不敢為”和“不善于為”等一系列影響和制約因素的成因進行了分析,并提出了:提升政治協商制度的法律層次,為“重大問題協商在決策之前”提供必要的法律保障;完善“執行力”保障機制,不斷增強“重大問題協商在決策之前”各項政策、措施付諸實施的能力;切實加強和自覺接受黨的領導,推動“重大問題協商在決策之前”進入黨政決策程序;逐步建立和健全運行機制,規范協商程序的運作;加大政治協商制度的宣傳力度,樹立創新意識,發揮政協委員的主體作用,夯實協商準備;切實把握好“既要敢于協商,又要善于協商”的內在聯系,積極有效地協助黨政推行工作等對策、措施和建議。

   【關鍵詞】政治協商 協商政治 執行力 程序運作 協商準備

   “重大問題協商在決策之前”是政治協商納入決策程序,就國家和地方重要問題進行協商的一個主要環節;是各級黨委、政府決策科學化、民主化的必然要求;也是人民政協履行職能的重要內容。目前,這一政治協商理念下的政治協商環節在其運行中,還存在許多不能適應社會發展的情形,面臨一系列新的挑戰。因此,如何建立和完善這一協商環節的引領、助動機制,規范和夯實其運作程序,使之適應新形勢下社會發展和人民政協工作的要求,是我國社會主義政治文明建設中一個相當長的時期內值得關注與研究的問題。

   一、影響和制約“重大問題協商在決策之前”的主要因素及成因分析

   政治協商是人民通過選舉、投票行使權利之外我國社會主義民主的又一重要形式,是黨和政府廣集民智,實行科學民主決策的重要環節,是黨提高執政能力的重要途徑。雖然它的形成,歷經了從奠基、初興、一度失衡、再到重構的歷史進程。但是,隨著我國社會主義民主政治建設的不斷發展,特別是改革開放以來,這一制度在國家政治生活中,對于凝聚人心、集中民智、團結隊伍、鞏固基礎,都發揮了極為重要的作用。尤其是“重大問題協商在決策之前”這一政治協商環節,在各級黨委的正確領導和政府的大力支持下,取得了長足進步。但是,我們應該清醒地認識到,“世界上沒有永恒不變的政權組織形式,也沒有一開始就十全十美的制度”。“重大問題協商在決策之前”的運行,其優勢的顯現,施行態勢,產生的社會效果等,距社會主義民主政治的本質要求還有許多不盡如人意的地方,還存在許多制約因素。

    (一)政治協商制度法律上的極度缺位,“重大問題協商在決策之前”在運行中缺乏必要的強制保障。從多年的實踐來看,政治協商是擴大政治參與的重要渠道;是調整各種政治關系的獨特紐帶;是支持政治運行的輔助平臺;是整合政治意識的有效途徑。除此之外,作為協商主體還具備:“一是人才薈萃,智力雄厚,能夠深入研究一些宏觀的、重大的、深層次的問題。二是代表性強,信息量大,能夠反映各方面群眾的意見、愿望和要求。三是位置超脫,視界寬闊,能夠比較客觀地提出意見和建議。四是下通各界,上達中央,能夠發揮民主渠道作用”(1993521李瑞環《在全國政協八屆二次常委會議上的講話》)。但是,政治協商制度與其它政治制度相比較,缺乏法律層面上具有強制性和普遍約束力的可操作性規范,有很大程度的非強制性。隨著我國“建設社會主義法制國家”這一基本國策的建構,“依法治國”成為了立國的基本方略,“法制化”理念下的政治協商落入“有章可循,無法可依”的境界,越來越不適應我國社會主義民主政治建設。由于政治協商制度的“法律邊緣化”,“重大問題協商在決策之前”在運行中缺乏必要的保障,對黨政領導缺乏一定的約束力,能否進入黨政決策程序,完全取絕于黨政領導的民主意識和領導方法,常常因領導人的意識不同,存在著“可決策前協商和可不協商”這種局面。致使這種協商政治失去了自身特有的優勢,協商活動進入決策程序的不確定性和隨意性增大,一定程度影響和制約了“重大問題協商在決策之前”的實施。

(二)政治協商的現實作用未能得到社會公眾的完全認同,“重大問題協商在決策之前”難以真正落到實處。某一制度和操作規范的建立,都是經過集思廣益、深思熟慮而形成的,不論它的社會認同度有多大,或多或少對社會發展或某一方面的工作都會起到一定的推動作用。現行的政治協商制度“是中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論同中國具體實踐相結合的偉大創造,是中國共產黨同各民主黨派、人民團體和各族各界人士風雨同舟、團結奮斗的偉大成果”。雖然它誕生于特定的歷史條件下,但這么多年的實踐表明,它在我國政治文明諸范疇中具有一定的獨特性,在政治文明建設中具有不可替代性。體現為:一是可以在國家機構與社會之間構建雙向、多層、 暢通的政治傳輸路徑,整合國家與社會關系問題,是調節國家機關與社會之間剛性沖突的減壓閥或者緩沖器。二是可以實現社會各階層和不同利益群體有序的政治參與,拓寬其利益表達渠道,最大限度地滿足不同社會階層和利益群體的利益訴求,最大限度地調動廣大人民群眾參與構建和諧社會的積極性。三是有利于擴大黨的群眾基礎,鞏固黨的執政地位。四是有利于科學民主決策,最大限度地避免和減少黨政決策失誤。然而,這實際工作中,由于公眾對政治協商的獨特性和不可替代性缺乏足夠的了解,特別是一些決策層,錯誤地認為進行政治協商是對黨政權力的分割,在協商問題上,尤其是“重大問題協商在決策之前”方面,僅從“時間、效率”的角度考慮,而不從決策的民主性和科學性上去思考。覺得協商太麻煩,認為在經濟社會改革與發展過程中,大事多、難事多,許多事情需要迅速作出決策,如果重大問題在決策之前都進行協商,可能會對決策思維產生一定的誘導,延緩決策時機,影響決策效果。因而,在重大問題協商方面“走走場子,做做樣子”,致使“重大問題協商在決策之前”這一協商環節的實施難以落到實處。

(三)政治協商運行機制還存在“短板”問題,“重大問題協商在決策之前”在實際工作中不好掌控。目前,政治協商運行的引領、助動和保障機制,除《中國人民政治協商會議章程》外, 2006年,中共中央作出了《關于加強人民政協工作的意見》,隨后中共貴州省委、中共畢節地委也作出了相應的“意見”,為政治協商運行提供了必要的制度保證。雖然“章程”和各個“意見”對“重大問題協商在決策之前”都作出了一些規定,尤其中共畢節地委《關于加強全區政協工作的意見》,不僅對協商的內容、協商的主體作出了要求,還明確了重大決策協商應在“黨委決策之前,人大通過之前,政府實施之前”(下稱“三在前”)。但是,“章程”和各個“意見”中相關規定仍較為籠統、寬泛,特別是相關部門在貫徹執行中沒有對這些“意見”的有關規定,如哪些重大問題在黨委決策前協商,哪些重大問題是在人大通過之前協商,哪些重大問題是在政府執行之前協商,以及協商活動的具體操作程序、協商的主體層次等進行細化、分解。因而,“三在前”的問題在具體執行中不好操作和難以掌控。把政協主席列席黨委常委會議視為黨委決策之前的協商,把其他副主席應邀出席政府有關工作會議看作政府實施前的協商;把通報個別問題的交流代替重大問題協商,甚至以保密為由不進行協商的問題依然存在。使得“重大問題協商在決策之前”主觀上缺乏誠意,客觀上難以操作。

(四)協商主體自身的“不敢為”和“不善于為”,也是影響和制約“重大問題協商在決策之前”的一個重要因素。人民政協是我國特有的政治組織,是政治協商的主體。它既不是政權組織,也不同于一般人民團體,而是統一戰線和政治協商的組織形式。政治協商的目的是為參加人民政協的各民主黨派、無黨派愛國人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士參政議政開辟暢通的渠道,集思廣益,促進領導機關重大決策的科學化與民主化,減少決策失誤。政治協商的方式可據黨委、國家權力機關、國家行政機關、人民團體的提議進行協商,也可建議上述單位將有關重大問題提交協商。然而,由于一些政協工作者對政治協商制度的性質、地位和作用的理解不得要領,沒有深刻領會“重大問題協商在決策之前”的現實作用,對政治協商“體諒包容、平等協商、廣泛參與”等基本要求、基本精神和本質特征缺乏理解,把政協委員的身份視為一種“榮譽”和“光環”,把到政協機關工作視為人生為區域經濟社會發展作貢獻的終結,“人到碼頭,車到站”了。一方面是體現在“不作為”上。對有關單位擬提交黨政決策而報來征求意見的一些工作方案、意見等,不作調查研究、不發表見解。總是以“沒有意見或建議”而終結。另一方面體現在“怕越位”上。對一些區域內經濟社會發展中應予提交決策前協商的重大問題,不關心、不過問。沒有發揮其應有的職責作用。

二、“重大問題協商在決策之前”的對策、措施及建議

(一)提升政治協商制度的法律層次,為“重大問題協商在決策之前”提供必要的法律保障。目前,作為地方政協,在政治協商運作中所能依據的是法律權威不足,缺乏強制力的《中國人民政治協商會議章程》和中共中央出臺的《關于加強人民政協工作的意見》等。雖然憲法在序言中肯定人民政協作為統一戰線組織的地位,但沒有真正體現政治協商制度的法律地位,客觀地反映的是政治協商 “軟制度”的特色。由于長期處于“無法可依”的狀態,在依法治國的框架中,政治協商的運作不可避免流于形式,協商內容會流于空談。鑒于此,筆者認為:要使政治協商制度適應建設社會主義民主與法制國家的需要,尤其是使“重大問題協商在決策之前”有一定的法律地位,在保持政治協商制度自身特色的同時,應將人民政協的建設納入法制化的軌道中。一是國家立法機關可考慮在憲法中對中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作進一步的明確規定,《中國人民政治協商會議章程》和相關文件規定的一些內容上升到法律的層面,依據憲法,訂立《政治協商法》,不斷增強協商政治的強制性約束力,將民主和法制有機結合起來,從而為政治協商這一重要民主形式的實施提供法制保障;二是黨的地方各級機關要把政治協商的內容、形式、運作程序等,以黨內法律性文件的形式加以“細化”和“硬化”。使中國特色的協商性政治逐步走向“法制化、規范化和程序化”。

(二)完善“執行力”保障機制,不斷增強“重大問題協商在決策之前”的各項政策措施付諸實施的能力。所謂“執行力”,  它源于企業管理的概念,是指思路、戰略、決策、規劃與部署付諸實施的能力。現行的《中國人民政治協商會議章程》和中央、省、地出臺的各項“意見”,所作的規定有許多是可以操作的,但在具體貫徹實施中,仍然難以到位。究其原因,就是一個“執行力”差的問題。正如《細節決定成敗》的作者汪中求說的那樣,“中國決不缺少雄韜偉略的戰略家,缺少的是精益求精的執行者,決不缺少各項管理制度,缺少的是對規章條款不折不扣的執行”。因此,鑒于政治協商是一項“軟制度”,在法律層次尚未提升,缺乏強制性保障措施的前題下,把“執行力”理念納入政治協商特別是“重大問題協商在決策之前”的運作中,是我國社會主義民主政治建設的現實需要。如何建立和健全“執行力”的助動機制,保障“重大問題協商在決策之前”的實施得以落實。筆者認為:一是要建立和完善黨政決策運行機制,嚴格決策失誤追究。當前,據有關資料顯示,決策失誤在我國經濟社會發展中產生的負面影響日益突出,有的黨政領導總把“我說了算”作為權力的象征,認為“一言堂”是其個性張揚的問題相當嚴重。因此,要避免決策失誤給國家和人民造成重大的經濟損失,必須完善黨政決策運行機制,有序地推進“決策責任制、決策信息反饋機制和決策后評估機制”的落實,把“重大問題協商在決策之前”這一環節作為提前計算風險的一個主渠道。嚴格決策后的評估,強化責任追究,確保黨政決策的嚴肅性,促使決策的科學化、民主化。二是實行嚴格的績效考核。要把“重大問題協商在決策之前”作為領導干部政績考核的一個重要內容,納入黨政工作目標考核范疇,對決策前協商的重大問題數量,占決策數量的比值等進行量化、分解。并進行經常性的督查,以確保“重大問題協商在決策之前”得以具體實施。

(三)切實加強和自覺接受黨的領導,推動“重大協商在決策之前”進入黨政決策程序。“堅持中國共產黨的領導,是人民政協開展工作必須始終遵循的一項根本原則”。“重大問題協商在決策之前”的落實,往往取決于黨委對政協工作的重視程度。黨委重視了,政治協商就比較主動。反之,政治協商就難以開展。近年來,中共中央非常重視政協工作,先后制定出臺了各種綱領性文件,較好地推動了政治協商的開展。但不可諱言的講,一方面一些地方黨委的領導意識、民主意識和工作方法不能適應社會發展的要求,忽視了政治協商,尤其重大問題在決策前的協商是實現決策科學化的一個重要途徑,把“人民政協”置于一種“擺設”的地位;另一方面政協自身信心不足,許多工作不匯報、不請示,不與黨委主動對接。從而使得“重大問題協商在決策之前”難以真正地落實和不走過場。因此,要使“重大問題協商在決策之前”進入黨委政府決策程序,黨委加強政協工作的領導和政協自覺接受黨委的領導極為關鍵。從黨委、政府的層面上講,要充分認識促進區域內政治、經濟、社會各項事業的發展,是黨委、政府和政協最終的落腳點和歸宿;要切實加強黨對政協工作的領導,把開展政治協商作為鞏固黨的執政基礎的一項重要工作,將重大決策前進行政治協商作為重要民主程序納入議事規則,切實抓好、抓落實。在政協的層面上,要充分認識政治協商是政協的首要職能,應當千方百計去切實履行,主動與黨委領導進行溝通,堅持從有利于維護黨的領導出發,立足于全局考慮問題,善于依靠黨委的領導提出協商內容和建議,爭取黨委領導的重視和支持,使“協商在決策之前”置于黨委的領導之下,積極推動“重大問題協商在決策之前”進入黨委決策程序。

(四)逐步建立和健全“重大問題協商在決策之前”的運行機制,規范協商程序的運作。決策之前的政治協商,是一項嚴肅和政治性很強的工作,組織運作一定要規范,這是推進和實現政治協商規范化、程序化的一個十分重要的環節。要建立和完善“重大問題協商在決策之前”的運行機制,筆者認為應從以下方面入手:

一是要規范協商內容。黨委、政府、政協要共同商議,把諸如改革開放和物質文明、精神文明和政治文明建設中的重要方針政策、政府工作報告、財政的領導決策、國民經濟和社會發展規劃、經濟建設方面的重要部署和重大建設項目,重要人事安排、行政區劃重大變動、事關“民生”的重大問題、政協內部的重要事務及有關統一戰線的其他重要問題等作為決策之前協商的內容,納入三家的議事規則中進行明確的界定。使之成為推動“重大問題協商在決策之前”健康開展的重要抓手。

二是要規范協商程序。一方面要規范履行政治協商職能的主體層次。明確規定哪些重大問題由哪一層次進行協商。另一方面要科學設計具體的、可操作的工作流程要把“選題調研—協商討論—落實反饋”作為重大問題決策前協商的具體運作程序。首先年初由黨委根據年度工作重點或政協黨組提出協商內容的建議,經與有關方面協調,確定協商的具體議題。其次政協主席會議根據議題需要,決定協商形式和參加范圍,審定協商方案;并組織專門的調查研究。第三,黨委、政府領導及有關部門負責人要參加協商會,通報情況和聽取意見。第四,政協有關專委會要及時整理《協商建議書》,并在規定的時限內向黨委、政府及有關部門報送。第五,有關方面或部門應認真研究處理建議,并在規定的時限內作出書面答復。最后,政協應及時將協商結果和落實情況反饋有關政協委員,必要時可進行跟蹤檢查。

(五)加大政治協商制度的宣傳力度,樹立創新意識,切實發揮政協委員的主體作用,夯實重大問題的協商準備。由于宣傳工作的缺失,社會各界對政治協商制度的性質、地位和作用的認識存在一定誤區,一些人總認為人民政協是一個安排老同志的地方,是一個休息、養老的場所。開展工作“是無事找事”。如政協一些同志下鄉去搞調查研究,有的鄉鎮領導戲言“找飯吃的又來了”。對政協工作不理解、不支持。因而,對于“重大問題協商在決策之前”的運作,黨委及政協自身要采取積極有效的措施,利用各種媒體,加大政治協商制度的宣傳力度。與此同時,政協工作者要注意把握好參政與執政的關系,準確做好定位,樹立“有為才有威”的意識,工作上要敢于開拓,敢于創新。首先,在調查研究方面,一是調查方式要創新,除采取傳統的聽取匯報,實地考察、座談走訪外,可采用問卷調查,網絡調查,召開聽證會、進行課題研究等方式。二是調查的內容要有所突破。要在“準、深、精”上下功夫,即選題要準,調研要深,成果出精品,為協商準備和黨政決策提供高質量的參考。其次,在會議組織方面,要把開好例會作為發揮委員作用的重要形式和有效途徑。以“精心組織,廣開言路,注重實效,提高質量”為辦會宗旨,形成“全委會整體協商、常委會專題協商、主席會議重點協商”的例會協商格局。在協商問題上,立求不在多而在精,提出的建議不在全而在深。堅持會前充分準備,注意抓好選題;會議廣泛發揚民主,注重集思廣益;會后搞好建議、意見的迅速傳遞,拓展政協委員的知情渠道,充分發揮政協委員主體作用。第三,要進行協商方式的創新,在協商過程中,要把向專家咨詢,向群眾征求意見,實行聽證,進行公示等引入協商工作中,努力提升政治協商的整體水平。

(六)協商主體要切實把握好“既要敢于協商,又要善于協商”的內在聯系,通過對重大問題決策之前協商,積極有效地協助黨政推行工作。“我國改革發展進入了一個關鍵時期,經濟結構深刻調整,社會利益關系更為復雜,新情況新問題層出不窮”。因而,“重大問題協商在決策前”這一環節,將會越來越成為一個科學決策、防止工作失誤的一個重要法碼。作為協商主體,要在協商中學會協商,在不斷地加強自身建設的同時,要圍繞區域內政治、經濟、文化和社會中的重大問題,選擇一些具有全局性、前瞻性的方面,討論協商,提出有見解、有份量的意見和建議,為黨政決策提供依據和參考。與此同時,要注意把握好參政與執政的關系,準確進行自我定位。防止把重大問題決策前的協商推向極端,要掌握好協商的方式、方法、力度和原則,做到合理適度。通過不斷努力和積極探索,真正把民主協商向前推進。

              

                               

 

【參考文獻】

[1] 《胡錦濤在慶祝中國人民政治協商會議成立55周年大會上的講話》

[2] 中共貴州省省委黨校、貴州行政學院2000編印的《憲法教程》

[3] 1993521李瑞環《在全國政協八屆二次常委會議上的講話》

[4] 《中共中央關于加強人民政協工作的意見》、《中共貴州省委關于加強人民政協工作的實施意見》、《中共畢節地委關于加強全區政協工作的意見》

[5] 《中國人民政治協商會議章程》

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